前灘眺望 | 臨港新片區:特殊經濟功能區+全球風尚自由城

2019-08-09 13:07 來源:澎湃新聞·澎湃號·政務

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前灘綜研專家組
2019年8月6日,各界翹首以盼的《中國(上海)自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》重磅出爐(以下簡稱《方案》)。作為新成員,臨港新片區毫無疑問是上海自貿試驗區改革開放的再深化、發展空間的再擴大,但決不能簡單看作物理上的新擴區,更應視為戰略上的新賦能。如何認識新片區,如何建設新片區,如何發展新片區,需要站在世界經貿新變局之廣度、國家戰略新布局之高度、全球城市新樣本之深度,進行具象把握。
一、臨港新片區的“新”使命總體來看,無論是6年前設立的、4年前擴區的老片區,還是今天增設的新片區,都是我國主動應對國際經貿形勢變化的重大戰略舉措。6年前,美國高高舉起TPP、TTIP“兩洋戰略”和2012 BIT范本,試圖重塑國際高標準經貿規則。全國第一個自貿試驗區在上海順勢而生,其承載的一項重要使命,就是要為更好應對國際經貿規則挑戰而探索經驗。6年后,“美國退群”、所謂“美國優先”成為常態,美國在相對劣勢領域實行保護主義、在相對優勢領域實行自由主義的雙重標準,正在深刻影響著全球供應鏈布局。如果說前一階段上海自貿試驗區建設更加體現率先深度融入經濟全球化,那么新片區建設則更加凸顯中國在逆全球化背景下主動引領經濟全球化健康發展的責任擔當,上海再次挺在改革開放最前沿。
具體來看,新片區與老片區以及其他自貿試驗區共同承載著率先探索構建開放型經濟新體制的目標任務,都強調以制度創新為核心、以防范風險為底線。但與老片區以及其他自貿試驗區相比,新片區更加突出開放度,核心使命是服務對外開放總體戰略布局,而不是強調引領面上改革的可復制可推廣;根據《方案》,新片區更加突出“自由化”,制度安排是在投資貿易便利化的基礎上,更加強調貨物、資金、人員、技術、信息等要素的跨境自由流動,并明確建設“境內關外”的洋山特殊綜合保稅區;新片區更加突出差異化,主攻方向是國家戰略需要而其他地區尚不具備實施條件的重點領域,在稅制安排及人才制度等方面實施特殊政策;新片區更加突出極點效應,發展目標是要建成經濟密度高、國際競爭力強的特殊經濟功能區,打造新的經濟增長極。
二、臨港新片區的“新”定位《方案》提出,國家賦予臨港新片區的“新”定位是打造具有國際市場競爭力和影響力的特殊經濟功能區。這一定位可以從以下三個方面來進行詮釋:
面向全球,新片區應當著力成為新興、新型的“超級聯系人”。經濟全球化是世界市場經濟發展的必然結果,經濟全球化必將隨著全球交通、信息等基礎設施的互聯互通而不斷深入,絕不會因為一些風浪而停滯不前。在當前貿易保護主義盛行這種逆潮流發展的國際形勢下,在中國成為引領經濟全球化棋手的時代背景下,新片區打造新的全球“超級聯系人”恰逢其時。要成為“超級聯系人”,先決條件就是要最大限度地對標中國香港、新加坡,實現“投資自由”、“貿易自由”、“資金自由”、“運輸自由”、“人員自由”,最大限度地適用國際通行規則并引領數字貿易等新型國際經貿規則制訂;重要元素就是要成為全球資源配置的樞紐節點,跨國公司在這里能夠有效管理全球資本、調撥跨境資金、實現離岸結算,中國“走出去”的企業在這里能夠有效統籌國際國內業務而不需要去海外設立資金管理平臺。
服務全國,新片區應當成為破除“卡脖子”技術風險的前沿產業新高地。貿易摩擦的背后更有著技術戰的較量,誰真正占據產業鏈和創新鏈的最高端,誰將擁有真正的話語權。臨港地區通過實施多輪特別機制特殊政策,已經形成了先進制造業集群,為新片區打造前沿產業新高地奠定了基礎。再加上此次《方案》中已明確的最大突破口,正是實行有競爭力的稅制安排及人才制度,這是對先進制造業發展瓶頸問題及企業主要訴求的直接回應,包括前沿領域高新技術行業企業過渡期15%所得稅政策,境外人才自由執業及稅收優惠政策,本土人才落戶、購房的特殊政策等等。新片區具備了空間資源、產業基礎和特殊政策優勢,但要打造前沿產業新高地,還需要在促進跨境研發便利化、構建高效全球研發體系上下功夫,真正成為新技術、新產業的策源地。
放眼上海,新片區應當成為產業和城市高度融合的全球風尚自由城。臨港新片區絕不應是定位于片面的、單純的產業園和開發區,而是要打造與特殊經濟功能區相得益彰的全球風尚自由城。臨港優越的自然環境是重要基礎,投資貿易自由化、人才從業自由化的營商環境是重要支撐。展望未來,建議著眼于上海全球城市建設,對整個新片區進行整體規劃、超前規劃,打造面向未來的國際一流現代化新城;在人居環境上,既要建設一批高端國際學校、國際醫院,允許外籍教職人員、醫護人員自由執業,服務好國際化高端人才的需求,又要促進基礎教育醫療資源的優質化,使得新片區成為各類人才近悅遠來的宜業、宜居、宜學、宜游、宜樂的高地。
三、臨港新片區的“新”挑戰要實現國家賦予臨港新片區的戰略定位,僅僅靠現有自貿試驗區制度創新的復制推廣和現行框架的常規推進是難以實現。新片區的建設,將面臨若干新的挑戰。
處理好制度創設與賦權改革的關系。要實現上述“五大自由”,就必須突破一系列現行法律法規的束縛。一方面,要充分用好中央賦予新片區參照經濟特區管理的重大支持政策,爭取全國人大授權支持新片區適用《立法法》的經濟特區條款(經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定,制定法規,在經濟特區范圍內實施);另一方面,要積極爭取全國人大和國務院對新片區一攬子授權調整相關法律法規,有效克服改革碎片化、市場主體無感的老問題。
處理好“境內關外”與國內市場的關系。新片區明確建設洋山特殊綜合保稅區,目標是實行“境內關外”的制度體系。從全球范圍來看,“境內關外”是高水平自由貿易港、自由貿易園區的基本特征。相比新加坡等自由貿易港,新片區的獨特優勢是長三角的腹地優勢,簡單套用“境內關外”將使得新片區的圍網區域成為孤島。在圍網區域,既要滿足企業按照“境內關外”模式運作國際業務,又要滿足企業在服務國內市場時實現“二線便利”,最根本的是要真正從物理圍網向信息圍網轉變。
處理好“壓力測試”與預期穩定的關系。新片區將比老片區承擔更加重要的壓力測試功能。“壓力測試”往往也是一把“雙刃劍”,參與測試有利于企業拓展新業務,但是一旦因個別試點企業出現風險點就可能面臨業務暫停的風險。要處理好“壓力測試”與預期穩定的關系,應當廣泛運用“創新沙箱”或“監管沙盒”的理念和方法,讓“壓力測試”的子彈多飛一會兒,讓市場自我調節的手段發揮得更加充分一點。
處理好增量改革與“虹吸效應”的關系。有些人士擔心新片區的特殊支持政策將有可能會吸引其他區域的存量企業遷移,造成“虹吸效應”。新片區的制度創新和特殊支持政策,應當始終聚焦國家戰略需要、國際市場需求大、對開放度要求高但其他地區尚不具備實施條件的重點領域,始終堅持在吸引國際增量和發展新技術、新業態、新模式上做文章,既要防止政策空轉,也要規避存量資源的簡單化空間大挪移。
處理好新片區與老片區的關系。上海自貿試驗區的老片區都是浦東開發開放近30年發展起來的成熟區域,具有得天獨厚的資源稟賦優勢、產業集群優勢。上海自貿試驗區要在服務全國改革開放大局中發揮標桿引領作用,既要求新片區開展差異化探索,又要求老片區制度創新復制推廣的力度不能減、高質量發展的能級提升速度不能慢。在舉全市之力支持新片區建設的同時需要對老片區改革予以更大力度的支持,真正實現新老片區聯動發展、錯位發展。
面向未來,面向全球,對照中央要求,對標“國際最高標準最好水平”,對接企業訴求,決戰新片區,建設未來城,這片寸土寸金之地定能飛出新的金鳳凰。
采編:李潤楠
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